試點政策實行兩年多來，取得了較好的效果。市場形成價格機制基本建立，市場主體市場意識明顯增強，農(nóng)民利益得到了一定程度的保護，財政資金補貼效率提升。考慮到棉花目標(biāo)價格補貼試點政策效果較好、市場主體滿意度較高、地方政府對政策比較認可、新疆特殊區(qū)情等多方面因素，建議繼續(xù)在新疆地區(qū)實行棉花目標(biāo)價格補貼政策。對于存在的問題需要通過調(diào)整目標(biāo)價格定價機制、完善補貼方案等逐步解決。

一是市場形成價格機制基本建立。實行目標(biāo)價格補貼試點政策以來，國內(nèi)棉花價格快速下跌，國內(nèi)外價格聯(lián)動性進一步增強，國內(nèi)外棉花價差快速縮小，內(nèi)外價差回歸至合理區(qū)間，產(chǎn)業(yè)競爭力提升，棉花進口大幅下降。2014年5月-2016年3月，1%關(guān)稅下進口棉價格指數(shù)M級(相當(dāng)于國內(nèi)3128B級棉花)每噸與國內(nèi)棉價差距從3236元下降到809元，降75%。市場主體適應(yīng)市場能力明顯增強，市場倒逼機制逐漸形成，棉農(nóng)、加工企業(yè)等市場主體積極捕捉和理解市場信號，并開始適應(yīng)和調(diào)整。此外，為配合棉花目標(biāo)價格改革實行的在庫公檢制度，堵住了棉花質(zhì)量管理中的漏洞，改善了市場環(huán)境，規(guī)范了市場秩序，而且徹底解決了多年來新疆棉花生產(chǎn)底數(shù)不清的老大難問題。

二是農(nóng)民利益得到一定程度的保護。2014年實行目標(biāo)價格以來由于全球及國內(nèi)經(jīng)濟增長乏力，棉花供給偏大需求不足，國內(nèi)外棉花價格持續(xù)下行，棉農(nóng)售棉收入明顯下降。但由于有國家補貼，較好地彌補了棉農(nóng)的市場損失。2014、2015年新疆棉農(nóng)(地方)得到的補貼平均每畝約444.0元和497.5元，加上目標(biāo)價格補貼新疆農(nóng)民每畝植棉凈利潤分別為164.4元和89.5元(現(xiàn)金收入分別為581.4元和509.5元)，在國內(nèi)外棉花價格持續(xù)低迷期能夠做到植棉不虧本、有效益。

三是提高了補貼效率，減少了社會福利損失。相比臨時收儲政策，目標(biāo)價格補貼政策將間接的“暗補”調(diào)整為直接的“明補”，減少了補貼環(huán)節(jié)，降低了補貼額度，提高了補貼效率。截至2013/14年度收儲結(jié)束，我國棉花儲備庫存超過1200萬噸，庫存的賬面成本達2000億元左右。按照目前棉花現(xiàn)貨價格水平，再考慮自然的降等降級，潛在的價差虧損在750億元左右。另外，還得支出保管費用和貸款利息。按照每噸儲備棉每年200元的保管費用(中央財政分別按中儲棉直屬庫200元/噸、代儲庫每年180元/噸的標(biāo)準(zhǔn)進行補助)、1200元的貸款利息補貼測算，每年庫存管理補貼支出160億元左右。實行目標(biāo)價格后，與臨時收儲政策相比，當(dāng)年就直接節(jié)省了63億元的保管和利息費用(按2014年度新疆實際產(chǎn)量450萬噸、每年每噸1400元的保管利息費用計算)。

1.補貼金額超過我國入世承諾。按照WTO規(guī)則，我國實行的目標(biāo)價格補貼屬于“黃箱補貼”，其補貼額度受到微量允許上限約束。按照入世承諾，我國特定品種“黃箱”補貼額不得超過該品種當(dāng)年總產(chǎn)值的8.5%。從實踐看，連續(xù)兩年棉花目標(biāo)價格補貼試點政策補貼額度都受到了補貼上限的約束。如果未來不采取措施規(guī)避將有可能引發(fā)其他成員國質(zhì)疑并引發(fā)貿(mào)易爭端。

2.政策預(yù)期不穩(wěn)定。2014年實行棉花目標(biāo)價格補貼試點政策以來，新疆做了大量的工作，紡織企業(yè)、加工企業(yè)、農(nóng)民等市場主體對于目標(biāo)價格補貼政策已基本理解和接受，對于何時補、補給誰、怎么補、補多少等政策細節(jié)已較為了解，政策實施的群眾基礎(chǔ)較好。但由于目標(biāo)價格補貼政策仍然屬于試點，試點結(jié)束后是否繼續(xù)實行擬或是否會有大的調(diào)整市場主體都心存疑惑，迫切希望明確未來的政策走向。

3.目標(biāo)價格制定標(biāo)準(zhǔn)不明確且變動太頻繁。根據(jù)政策設(shè)計，目標(biāo)價格水平是按照“成本+基本收益”的方法確定，在試點期一年一變。但從近三年實踐看，存在以下兩個問題：一是目標(biāo)價格的制定更加困難。這三年棉花目標(biāo)價格的制定并沒有完全按照政策設(shè)計的“生產(chǎn)成本+基本收益”確定，最終都是不同部門、不同利益主體博弈的結(jié)果。由于不同主體、不同部門利益訴求不同，政策觀點不一致，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展認識也不同，各方意見分歧越來越大，導(dǎo)致目標(biāo)價格的制定越來越難。因此，盡管新疆多次反映希望盡早制定和公布棉花目標(biāo)價格，以便地方政府和廣大棉農(nóng)提早做好生產(chǎn)決策和準(zhǔn)備工作，但由于決策機制的問題目標(biāo)價格往往難產(chǎn)，每次都在當(dāng)年的4月初左右才能最終確定公布。二是市場主體對目標(biāo)價格水平預(yù)期不明。

2014-2016年，盡管棉花生產(chǎn)成本在增長，但棉花目標(biāo)價格持續(xù)下調(diào)，未來是否還會繼續(xù)下調(diào)擬或如何變動都無法明確，不利于市場主體生產(chǎn)決策。內(nèi)地定額補貼效果不明顯。試點期間，內(nèi)地九省均按照棉花種植面積發(fā)放定額補貼。從實際執(zhí)行情況看，補貼效果較差。一是為簡化操作，一些省直接按照二輪土地承包面積或良種補貼面積發(fā)放補貼，農(nóng)民不管種不種棉花都能領(lǐng)到補貼，沒有實現(xiàn)補貼初衷，農(nóng)民對此意見較大，尤其大戶。二是補貼標(biāo)準(zhǔn)偏低，難以激發(fā)農(nóng)戶植棉積極性。相對于新疆，內(nèi)地棉農(nóng)補貼標(biāo)準(zhǔn)只有新疆的1/3，農(nóng)戶植棉效益偏低。受此影響，內(nèi)地植棉面積和產(chǎn)量大幅下滑。據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計，2015年內(nèi)地棉花面積和產(chǎn)量為2842萬畝和210.3萬噸，分別比2013年降1099.5萬畝和67.8萬噸，降27.9%和24.4%。